Intercommunalité

Un mouvement inachevé et une intégration fiscale faible

Jean-Philippe THANRY - INSEE Lorraine

Résumé

Plus des quatre cinquièmes des communes et de la population vosgiennes vivent aujourd’hui sous le régime de l’intercommunalité. Les communautés de communes et les Pays vosgiens constituent ainsi des échelons géographiques de taille critique et aux moyens regroupés, aptes à mener à bien des projets de développement.
L’intégration fiscale reste cependant à réaliser. Seules deux communautés de communes ont opté pour la taxe professionnelle unique et si le département tire davantage ses ressources de la taxe professionnelle que la France de province, nombre de communes parmi les plus « riches » fiscalement sont hors établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La mobilisation fiscale d’ensemble est plutôt faible, mais les taux votés pour 2007 sont élevés à Saint-Dié-des-Vosges. La typologie richesse fiscale des EPCI/revenus des ménages reflète logique résidentielle et vigueur de l’activité économique autour d’Épinal, et pauvreté rurale dans l’ouest vosgien et certaines vallées.

Sommaire

Publication

La volonté des pouvoirs publics de rassembler des moyens dispersés et de structurer les initiatives locales apparaît dès 1890 au travers de la loi de coopération syndicale qui donne naissance aux Syndicats Intercommunaux à Vocation Unique (SIVU) et Syndicats Intercommunaux à Vocations Multiples (SIVOM). Les compétences généralement exercées par ces derniers portent sur l’eau (production, distribution), l’assainissement, le ramassage scolaire, la gestion scolaire, les ordures ménagères. Le mouvement s’est accéléré en 1992 avec le passage d’une intercommunalité de gestion de services à une intercommunalité d’intégration, via la constitution de communautés de communes. Il s’est poursuivi en 1995 avec la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (LOADT), qui a introduit la notion de «Pays» et qui porte en elle celle de projet. La loi de 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale crée ensuite la communauté d’agglomération (CA).

42 communautés de communes et 4 Pays

Au 1er janvier 2008, sur les 515 communes que comptent les Vosges, 420 sont regroupées au sein de 43 communautés de communes (CC), dont 42 ont leur siège dans le département et 1 en Meurthe-et-Moselle (CC du Pays de Colombey et du Sud Toulois pour Vicherey, Soncourt, Pleuvezain, Maconcourt et Aroffe).

A cette date, 83% de la population vosgienne dispose ainsi des services pris en charge par leur CC. Conséquences de la ruralité et de leur constitution tardive, la moitié des CC vosgiennes sont composées de moins de 8 communes et ont moins de 5 500 habitants, alors que la moitié des CC lorraines comptent moins de 12 communes et moins de 6 900 habitants. Dans la Meuse, la moitié des CC abritent un nombre d’habitants comparable à celui des CC des Vosges (5 000), mais plus de la moitié regroupent au moins 18 communes.

Les 42 CC du département sont intégrées dans quatre Pays : Pays de l’Ouest Vosgien, d’Épinal Cœur des Vosges, de la Déodatie (qui intègre les communes meurthe-et-mosellanes de Bionville, Pierre-Percée et Raon-lès-l’Eau), et de Remiremont et ses Vallées. Les chartes des Pays vosgiens sont principalement orientées vers le développement durable, le tourisme, le développement économique et l’emploi. Les cinq communes vosgiennes qui ont rejoint la CC du Pays de Colombey et du Sud Toulois sont intégrées au Pays Terres de Lorraine.

Composition des Pays
  Composition (EPCI et communes) Superficie (km²) Population en 1999 (habitants)
Source : Carrefour des Pays Lorrains
Pays de la Déodatie 14 CC pour 91 communes et 2 communes isolées, avec Bionville, Pierre-Percée et Raon-les-l'Eau ( 54 ) 1 211 94 750
14 CC pour 91 communes et 2 communes isolées, sans Bionville, Pierre-Percée et Raon-les-l'Eau ( 54 ) 1 188 94 504
Pays de l'Ouest Vosgien 8 CC pour 111 communes et 51 communes isolées 1 502 60 147
Pays d'Épinal Coeur des Vosges 13 CC pour 177 communes et 39 communes isolées 2 297 150 766
Pays de Remiremont et ses Vallées 7 CC pour 30 communes et 2 communes isolées 762 71 218
Pays Terres de Lorraine (partie vosgienne) 1 partie de CC pour 5 communes 27 468

Des compétences partagées à l’image de la province

Les CC vosgiennes ont dans l’ensemble choisi les compétences les plus courantes en France de province : eau (traitement, adduction, distribution), activités périscolaires, collecte des déchets des ménages, établissements scolaires, activités environnementales, tourisme, actions de développement économique.
Le choix de gérer en commun les ordures ménagères amène très souvent les CC à opter pour des fiscalités additionnelles avec ou sans taxe professionnelle de zone. A l’inverse, si les CC ont décidé de ne pas s’occuper de la gestion des ordures ou des problématiques liées à l’eau, les contributions budgétaires des communes membres semblent alors la situation la plus fréquente. Les budgets des communes sont alors sollicités plutôt que la fiscalité reposant sur les ménages.
Les communes du département disposent également, au 1er janvier 2008, de 195 syndicats intercommunaux dont certains sont anciens.
La deuxième ville du département, Saint-Dié-des-Vosges, n’a pas intégré de CC et reste donc isolée du mouvement général de regroupement intercommunal.

retour sommaire

Épinal-Golbey : vers un élargissement en communauté d’agglomération

Les Vosges ne comportent pas de Communauté d'Agglomération (CA) mais seulement des communautés de communes. La communauté de communes d’Épinal-Golbey, la plus peuplée, n’est composée que de deux communes. Le schéma d’orientation de l’intercommunalité, élaboré en juin 2006, préconise à moyen terme la création d’une communauté d’agglomération autour d’Épinal, qui regrouperait d’autres communes ou CC existantes.
La deuxième CC par le nombre de ses habitants est celle de la Porte des Hautes Vosges, composée de cinq communes autour de Remiremont.
Les CC vosgiennes sont de taille 2,4 fois moins importante que celles du reste de la Lorraine. Depuis le début des années 2000, le département des Vosges a pris du retard dans sa structuration en CC par rapport aux autres département lorrains, et notamment par rapport à la Meuse et la Meurthe-et-Moselle. Il est le département lorrain où l’intercommunalité est la moins développée. De fait, les périmètres semblent encore appelés à évoluer pour regrouper les communes isolées et les CC existantes, notamment dans le nord-ouest rural du département.
Au début des années 2000, la zone d’emploi des Vosges de l’Ouest et celle de Saint-Dié-des-Vosges étaient les plus structurées. Depuis, celles d’Épinal et de Remiremont-Gérardmer ont comblé leur retard. Elles sont aujourd’hui les plus avancées en part de population bénéficiant des services de l’intercommunalité.

Rattrapage rapide de l’intercommunalité dans la zone d’emploi de Remiremont-Gérardmer

retour sommaire

Faible degré d’intégration intercommunale

Au 1er janvier 2008, les quatre cinquièmes du territoire vosgien et 83% de la population sont sous le régime de l’intercommunalité à fiscalité propre. Seules 95 communes restent à l’écart de ce mouvement.
Les communes vosgiennes se sont regroupées au sein d’EPCI à fiscalité propre, c’est-à-dire disposant du pouvoir de déterminer le niveau de leurs ressources fiscales. Chaque année, les taux d’imposition qui seront appliqués aux quatre taxes directes locales (taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et taxe professionnelle, respectivement TH, TFB, TFNB et TP) sont votés. Dans le département, 40 des 42 CC ont un régime de fiscalité additionnelle.
Seules deux CC ont opté pour la taxe professionnelle unique (TPU) : la CC d’Épinal-Golbey très urbaine et la CC du Val de Vôge autour de Bains-les-Bains, l’une des plus récemment créées. Ce dernier régime fiscal est le plus intégré et abouti existant dans les Vosges. Il devient un véritable outil de développement économique puisqu’il permet la mise en commun, sur le territoire de la CC, de l’ensemble de la taxe professionnelle perçue sur les entreprises. Celle-ci est alors la seule ressource fiscale de l’EPCI qui devient le premier collecteur de taxe professionnelle.
Toutefois, l’intégration fiscale des communes vosgiennes reste bien souvent à faire, comme le montre le faible niveau du coefficient d’intégration fiscale (CIF) des CC, qui mesure le niveau réel de mise en commun des ressources fiscales des communes dans les intercommunalités. Même si celui-ci a tendance à augmenter avec le temps, les communes du département doivent le faire encore progresser. En 2006, le CIF des groupements à fiscalité propre s’échelonne de 4% à 67%. Pour plus de la moitié des EPCI, il est inférieur à 20% et ne dépasse 50% que dans quatre CC assez différentes : la CC d’Épinal-Golbey (51%, non compris l’attribution de compensation reversée par la CC à ses communes membres), plutôt riche fiscalement, et qui a opté pour la TPU ; les très petites CC du Xaintois (65%) et du Pays des Côtes et de la Ruppe (67%), contraintes à une forte mutualisation par leur richesse fiscale très basse ; et enfin la CC des Trois Rivières, de taille plus importante (6 800 habitants), dont le CIF s’établit à 59%. L’intégration est particulièrement importante dans la zone d’emploi d’Épinal. Elle est en retrait dans celles des Vosges de l’Ouest et de Saint-Dié-des-Vosges. C’est au sein de la zone d’emploi de Remiremont-Gérardmer que les ressources fiscales sont les moins mutualisées.

82% des communes et 83% des habitants en intercommunalité

retour sommaire

Péréquation de taxe professionnelle plus forte

La richesse fiscale se calcule en appliquant aux bases concernées des communes les taux moyens communaux et intercommunaux en France. Elle traduit les possibilités fiscales offertes par un territoire.
Parmi les communes les plus « riches » de ce point de vue, une vingtaine contribue à alimenter le fonds départemental de péréquation géré par le Conseil Général. Presque la moitié de la somme mutualisée provient de la zone d’emploi des Vosges de l’Ouest, et 40% de celle d’Épinal où la présence d’établissements exceptionnels autorise cette forme de mutualisation des ressources procurées aux communes et aux CC par l’activité économique. Il y a ainsi autant de communes contributrices dans la zone d’emploi des Vosges de l’Ouest (Morelmaison, Gironcourt-sur-Vraine, Vittel, Contrexéville, Mattaincourt…) que dans celles d’Épinal (Golbey, Arches, Laval-sur-Vologne, Jeanménil, Docelles…) et de Saint-Dié-des-Vosges (Étival-Clairefontaine, Nompatelize… ) réunies.
En 2006, avec 4,3% de la masse totale de taxe professionnelle collectée, le département dispose d’un tissu productif qui lui permet de faire mieux que la Meuse et surtout que la Moselle (1,3%). La Meurthe-et-Moselle consacre, elle, 4,6% du total de la taxe professionnelle collectée à la péréquation départementale.
Reste que le retard de structuration intercommunale pèse sur la « péréquation de proximité » que peut constituer une communauté de communes à un échelon local. Ainsi, en prenant les 200 communes de Lorraine les plus « riches » fiscalement, dans les Vosges 27% sont hors EPCI, en Meurthe-et-Moselle 18%, contre seulement 6% dans la Meuse et 2% en Moselle.

Des bases élevées de foncier sur le bâti dans le sud-est

Les bases de taxe d’habitation et de taxe professionnelle par habitant, pour les Organismes à Fiscalité Propre (OFP) des Vosges, sont inférieures à celles des OFP de Lorraine. En revanche, celles sur le foncier bâti sont supérieures à ce qu’elles sont à l’échelon régional.
Par ailleurs, le département des Vosges tire davantage ses ressources de la taxe professionnelle que la Lorraine ou la France de province, et un peu moins de la taxe foncière sur le bâti.
En 2006, dans l’ensemble, la richesse fiscale des EPCI des Vosges est inférieure à celle des EPCI de Lorraine : 582 euros par habitant contre 604. Le département se classe au 36ème rang des départements de province. Cette position s’est un peu dégradée puisque le département était en 30ème position à l’orée des années 2000.
Depuis 2002, la richesse fiscale par habitant est systématiquement plus forte dans la zone d’emploi des Vosges de l’Ouest, suivie de celles de Remiremont-Gérardmer, d’Épinal et enfin de Saint-Dié-des-Vosges.
Les communes et les CC de la partie ouest des Vosges ont des bases de foncier bâti et de taxe d’habitation dans l’ensemble assez basses, caractéristiques de l’espace rural. A l’inverse, les bases de foncier non bâti y sont plus élevées.
Une grosse partie sud-est du département a des bases de foncier bâti plutôt élevées. Cette tendance se prolonge vers l’ouest par la vallée de la basse-Moselle jusqu’à Vincey, et par celle de la Meurthe jusqu’à Raon-l’Étape.
Certaines communes sont particulièrement caractéristiques du schéma zone touristique / grand nombre de résidences secondaires, avec des bases assez élevées de foncier bâti : Le Valtin, Xonrupt-Longemer, La Bresse, Le Tholy, Gérardmer, Celles-sur-Plaine, Corcieux…
Les bases de taxe d’habitation fortes concernent la partie la plus urbanisée : agglomérations d’Épinal (Épinal, Chantraine, Golbey, Les Forges, Dinozé, Dogneville, Bazien…), de Saint-Dié-des-Vosges (Saint-Dié-des-Vosges, Nayemont-les-Fosses…), de Remiremont (Remiremont, Saint-Amé, Dommartin-lès-Remiremont, Saint-Étienne-lès-Remiremont, Saint-Nabord…) ou de Gérardmer.

retour sommaire

Faible mobilisation fiscale d’ensemble

Globalement, la mobilisation fiscale par rapport aux possibilités du territoire est parmi les plus faibles des départements de province, comme en Moselle. De 1998 à 2006, c’est dans les zones d’emploi de Saint-Dié-des-Vosges et d’Épinal qu’elle est la plus forte. Dans les zones d’emploi des Vosges de l’Ouest et de Remiremont-Gérardmer, elle est plus en retrait. Pour ce qui est des taux votés pour 2007, il est possible de comparer les deux villes de plus de 10 000 habitants des Vosges avec les villes de province qui ont le même type de fiscalité : Épinal avec 103 villes (4 taux communaux, 4 taux intercommunaux et une Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM) intercommunale) et Saint-Dié-des-Vosges avec 63 villes (4 taux communaux et TEOM communale).

Épinal se situe dans le quart des communes aux plus forts taux communaux de TFB et de TH. Les taux communaux de TP et de TFNB sont dans la moitié la plus faible. Les quatre taux intercommunaux placent Épinal dans le quart des communes qui ont ces taux les plus faibles. La TEOM intercommunale place la capitale vosgienne dans la moitié qui a les taux les plus élevés.
Les taux votés à Saint-Dié-des-Vosges placent la cité déodatienne dans la première moitié des communes à forts taux de TFNB et de TP, et même dans le premier quartile pour la TH, la TFB et la TEOM communale.

Logique résidentielle et tissu productif autour d’Épinal, pauvreté dans l’ouest

Pour évaluer les richesses d’un territoire, il convient de mettre en regard la valeur ajoutée créée par l’activité économique et les revenus dont disposent les habitants. Or, le lieu de travail correspond rarement au lieu de résidence. En 2004, 69% des salariés vosgiens travaillent dans une commune différente de celle où ils résident, et 44% traversent le périmètre de leur EPCI.
Le département des Vosges est moins riche fiscalement que la région et ses habitants disposent de revenus moindres. Il est cependant le plus homogène du point de vue de l’écart entre revenus des habitants et richesse fiscale globale par habitant.
En 2006, le revenu fiscal médian par an et par unité de consommation (UC) est de 15 580 euros dans les Vosges, contre 16 110 euros en Lorraine, et la richesse fiscale par habitant s’élève à 597 euros, contre 607 euros pour la région.
Les CC les moins riches fiscalement sont celles où la part de la TP est la plus faible des quatre taxes. Ainsi, la part de la TP médiane des EPCI pauvres fiscalement se situe à 34%, soit 20 points de moins que les EPCI moyens ou riches fiscalement. Les CC dont les habitants ont des revenus élevés sont celles où la part des salaires dans le total des revenus déclarés est la plus forte.

26% de la population dans les CC les plus riches

La CC du Ban d’Étival et la CC des Lacs et des Hauts Rupts apparaissent comme « doublement riches ». Elles ne représentent que 4% de la population vosgienne, mais profitent de la vie économique à Nompatelize, au Tholy et à Xonrupt-Longemer. Des ménages plutôt aisés, les cadres y étant assez nombreux, habitent dans ces CC.
Les CC Cap Avenir, d’Épinal-Golbey et de la Vallée de la Vologne combinent richesse fiscale élevée et habitants aux revenus moyens. Profitant du tissu productif autour d’Épinal ou de la vallée de la Vologne, les intercommunalités très peuplées de ces secteurs abritent 18% de la population vosgienne.
Les CC du Pays de Châtenois et de la Vallée de la Plaine enregistrent richesse fiscale élevée mais habitants aux revenus faibles. Elles hébergent 4% de la population vosgienne. Les produits tirés de l’activité économique proviennent notamment de Morelmaison, Gironcourt-sur-Vraine, Removille, Raon-l’Étape et Celles-sur-Plaine.

retour sommaire

19% de la population dans des CC à richesse fiscale moyenne

Les CC de la Fave et de la Meurthe, des Hauts Champs, de la Vallée de la Cleurie et de Bulgnéville entre Xaintois et Bassigny abritent 5% de la population départementale et combinent richesse fiscale moyenne et ménages plutôt aisés.
Les CC du Val de Meurthe, de la Porte des Hautes Vosges, de la Haute Moselotte et du Pays de Neufchâteau combinent richesse fiscale moyenne et habitants aux revenus moyens. Elles abritent 13% de la population départementale. Les EPCI de ce groupe à l’est des Vosges appartiennent à l’aire urbaine de Saint-Dié-des-Vosges ou à celles plus petites de Remiremont et de La Bresse. A l'ouest du département, l'EPCI de ce type se situe à Neufchâteau et dans ses environs.
Enfin, la CC du Val du Neuné, où vit 1% de la population, associe richesse fiscale moyenne et habitants aux revenus bas.

27% de la population dans des CC à richesse fiscale faible

Les trois CC Est-Épinal Développement, du Pays d’Olima et du Val d’Avière, et de l’ADP (Arentèle, Durbion, Padozel) combinent richesse fiscale faible et habitants aux revenus assez élevés, avec une présence de cadres plus importante qu’ailleurs. Pour l’essentiel, leur territoire est situé dans l’aire urbaine spinalienne. Ces CC hébergent 5% de la population vosgienne.
Les CC des Vallons du Bouchot et du Rupt, du Pays entre Madon et Moselle, du Val de Galilée, du Xaintois, de la Vallée du Hure, du Pays de Mirecourt et de la Moyenne Moselle combinent richesse fiscale faible et habitants aux revenus moyens. Ces territoires sont avant tout situés sur les contours des aires urbaines et représentent 10% de la population.
Les CC de l’ouest (CC du Pays des Côtes et de la Ruppe, du Pays de Jeanne, des Marches de Lorraine, du Pays de Saône et Madon, du Pays de la Saône Vosgienne), de l’est (CC des Monts de Vologne, de la Haute Meurthe, du Canton de Brouvelieures, de la Fave, du Pays de Senones), et la CC des Trois Rivières, «doublement pauvres» combinent richesse fiscale faible et habitants aux revenus bas. Elles rassemblent 12% des Vosgiens. Ce groupe est composé de secteurs combinant à la fois faiblesse économique et pauvreté rurale de l’ouest vosgien ou de certaines vallées de l’est.

retour sommaire

Logique résidentielle et tissu productif autour d'Epinal, pauvreté dans le Dud-Ouest

retour sommaire

 

SCOT des Vosges Centrales : 120 000 habitants

Le Schéma de Cohérence Territorial (SCOT) est un document de planification en urbanisme qui fixe pour les vingt prochaines années les orientations d’aménagement et de développement du territoire. C’est un outil mis en place par la loi de Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) de décembre 2000. Le SCOT remplace les anciens schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) qui étaient faits par l’État.

Désormais, le SCOT est réalisé par les élus. Son objectif est de mieux coordonner les politiques publiques en matière de développement économique, d’habitat, d’environnement, de loisirs et de déplacement.

Le SCOT des Vosges Centrales couvre un territoire de 103 communes sur plus de 120 000 hectares (au 1er janvier 2005). Il abrite une population d’environ 120 000 habitants. Les moins de 20 ans y représentent 26% de la population des ménages, les 20-39 ans 25%, les 40-59 ans 29% et enfin les 60 ans et plus 20%. Les sans diplômes représentent 35% des habitants des ménages, les titulaires d’un BEPC, d’un CAP ou d’un BEP 36%, ceux d’un BAC 14% et ceux disposant d’un diplôme du supérieur 16%.

Le SCOT compte 53 000 actifs, pour 23 300 retraités et 8 300 étudiants. Il compte également environ 54 600 logements. 58% des ménages sont propriétaires de leur logement.

En 2004, près de 46 000 actifs occupés (salariés ou non, hors militaires) résident dans les communes du SCOT, qui offre un peu plus de 47 000 emplois dans son périmètre.

Sources : Insee, estimations démographiques supra-communales 2005

Chiffres-clés

201 syndicats intercommunaux
42 communautés de communes
    30 à fiscalité additionnelle sans TP de zone
    10 à fiscalité additionnelle avec TP de zone
    2 à taxe professionnelle unique
4 Pays constitués

retour sommaire

Définitions

La source des revenus fiscaux déclarés par les ménages est établie par la Direction générale des impôts et l'Insee à partir des fichiers de déclarations de revenus et de la taxe d'habitation. Elle permet de mesurer un revenu avant redistribution (impôts directs et revenus sociaux non imposables ne sont pas pris en compte). Afin de traduire les économies d'échelle résultant de la vie en groupe, le revenu fiscal est calculé par unité de consommation, c'est-à-dire par équivalent adulte, comparable entre ménages de compositions différentes.

La source de la fiscalité directe locale porte spécifiquement sur les quatre taxes que sont la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle. La richesse fiscale est le produit théorique que recevrait la commune si elle appliquait les taux d'imposition moyens de chacune de ces taxes, observés France entière, à ses propres bases fiscales.

Les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre :
La communauté de communes est un EPCI regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave.
La communauté d'agglomération est un EPCI regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centres totalisant au moins 15 000 habitants. Ce seuil des 15 000 habitants ne s'applique pas lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département.
Le degré d'intégration intercommunale est le rapport entre les produits votés par toutes les structures intercommunales auxquelles appartient la commune et l'ensemble des produits votés par les communes et les structures intercommunales.
Les EPCI à fiscalité propre sont des établissements intercommunaux qui peuvent voter un taux de fiscalité s'ajoutant aux taxes communales sur les quatre taxes locales : taxe professionnelle, taxe d'habitation, taxe sur le foncier bâti et taxe sur le foncier non bâti. Ces EPCI peuvent être soit sous un régime dit de «taxe professionnelle unique», soit sous un régime dit de «taxe additionnelle».
Dans le cas du régime à taxe professionnelle unique (TPU), les communes ne perçoivent plus de taxe professionnelle. La recette liée à cette taxe revient alors directement à l'EPCI. Une partie de la fiscalité est toutefois reversée aux communes : les groupements à TPU doivent verser à leurs communes membres une attribution de compensation égale au montant de la taxe professionnelle perçue par les communes l'année précédant la création de l'EPCI, minoré des charges transférées. Ce régime est facultatif pour les communautés de communes et obligatoire pour les communautés d'agglomération et communautés urbaines.
Dans l'autre régime, dit à fiscalité additionnelle, les communautés de communes votent un taux sur chacune des quatre taxes locales. Ce taux s'ajoute au taux communal.

retour sommaire

Économie Lorraine N° 158-159
Février 2009